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2019/09/06 苦勞網 公共論壇 郭明旭 全國教保工會理事
為了預防不斷發生的兒虐事件，40位朝野立委提案，並於2019年3月29日趕在兒童節之前三讀通過《兒童及少年福利與權益保障法部分條文修正草案》， 希望能給全國兒童一個大禮。
修正的條文中跟托育相關部分有，建立違反兒少法的裁罰資料庫，要求機構聘僱工作人員要主動查核，避免不適任人員在機構間流竄。新增第77-1條，明訂「托嬰中心應裝設監視錄影設備」，希望能減低父母的擔憂。同時，修正第97條，將罰鍰上限由過去的5倍提高到10倍，最高可處新臺幣60萬元。
5月10號，立院也三讀通過《刑法》第286條修正草案，未來對未滿18歲的兒童，施以凌虐或足以妨害其身心健全、發育者，處6個月以上、5年以下有期徒刑。虐兒導致重傷，可處5年以上、12年以下有期徒刑；致死者，處無期徒刑或10年以上有期徒刑。
從上述通過的條文，不難看出此次修法是期待透過強化對不適任教保服務人員系統的建置，強制要求托嬰中心裝設監視錄影設備，以及加重對兒少不當行為的處罰和刑責，以期發揮嚇阻作用，減少虐童與不當管教的案例發生。
採取高度監控和增加刑罰的手段真能防止虐兒嗎?
遺憾的是，自3月底修法通過以來至今，依舊陸續傳出虐童的不幸事件，這也反映著，採取高度監控和增加刑罰的手段，是否就等於是增加兒童保護的安全網？是否就能遏止兒虐的發生？確實是很值得商榷。因為，不論是托育機構、保母或家內的兒虐案件，多數都有其背後複雜的因素，但我們的政府官員和民意代表並不願意去正視和解決其背後的結構性困境，只想順著當時的民意，虛應民怨一下。
事實上，去年（2018）3月15日有位民眾基於那段時間層出不窮的虐嬰事件，產生對於教保服務人員的人格特質的不信任，而在國發會公共政策網路參與平台提案，他認為證照只能檢視教保人員是否有足夠的基本照顧常識，但無法證明這個人是否有足夠的耐心和運用適當的方式來對待孩子，所以冀望透過立法強制規定幼托機構裝設線上監視系統，以讓父母親也可以隨時照顧到孩子，不至於到孩子出事，父母親才會知道。很巧的，立法院衛環委員會也在3月21日臨時提案，建請衛福部一個月內應將監視器設置和調閱規範相關法規納入兒少機構設置標準。
當年4月16日衛福部邀集民間團體代表、專家學者、法務人員、各地方政府主管單位等等召開托育相關法規會議，會議中達成幾項的共識：
- 全國托嬰中心已有九成都有監視設備，重點不在於是否要全面強制裝設，而是對於托育機構錄影監視資料的利用、保存、安全管理等事宜需有規範。
- 線上監視影響層面過大，除涉及兒童及托育人員隱私權外，亦會影響親師互信關係，無助於防杜兒虐事件，提升托育服務品質。
- 防杜兒童人身安全受侵害並維持穩定托育服務品質，應從建立友善職場環境著手，包括調降照顧比為 1:4 以減輕工作負荷，提供情緒支持以舒緩身心壓力，及提高托育人員福利待遇等面向努力。
6月29日由政務委員唐鳳邀集民間團體代表、專家學者、中央、地方政府等等單位召開協作會議，會議的討論可歸納幾項結論：
- 強制裝設錄影監視設備有涉及侵犯隱私、人權的問題，教保人員若有意要虐童，必能找到可避開監視器的死角，且有不尊重教保人員之專業，致使親師關係瓦解等風險。「信任」才是提升托育品質之關鍵，包括師生間的信任及親師間的信任。
- 提升教保人員的勞動條件與環境，例如，降低照顧人數比、提供喘息時間、減少繁瑣的行政工作、增加薪資待遇、加強勞檢等等，才能有助於減少兒虐，改善托育品質。
以上兩次會議的結論，很清楚地指出，裝設監視設備，除了具有短暫嚇阻的效果，長期間下來，卻可能干擾幼兒教學，惡化親師間的信任度，且導致教保人員情緒、身體的不適，並無法解決兒童虐待的發生。而政府真正需進行的是，從改善教保人員的勞動環境與條件著手，建立友善的托育環境，才是預防兒童虐待和提升教保品質的治本之道。
立法院大費周章的修法，卻難以對症下藥
然而，從去年這兩項會議報告出爐後，並未有政府單位或民意代表針對降低教保人員照顧比提出修法的提案，或提出整體性對於改善教保人員勞動條件的具體規劃。同時，隨著社會對於兒虐的熱度降低，這些議案也就不了了之。
直到今年初，幾起機構兒虐案件又引起社會關注，部分民意代表又再度提起強制裝設監視器的方式，再加上蘇貞昌院長在立法院備詢時，強調強制裝監視器無關乎隱私權的問題，這讓衛福部的政策360度大轉彎，而以裝設監視器可以保全證據的理由，認同立委的修法提案。
相對於立法院大費周章的修法，卻難以對症下藥。今年5月1日在國發會公共政策網路參與平台出現一個「改善台灣托育條件包括保姆勞動環境改善以及降低托嬰師生比」的提案連署，很快地在一天之內就得到6,129人的附議通過。提案人正是發生於今年4月1日內湖「我們的托嬰中心」之幼兒窒息死亡案件，受害人叡叡的母親。
叡叡的媽媽提到，事情發生以後，她開始蒐集、整理網路關於托嬰中心虐童的案件，同時把對於托嬰中心各種民事與刑事的裁罰一一列表出來。她發現，這些教保人員失控的背後，都是因為同一時間要照顧很多小孩，當小孩哭鬧時，自然就容易沒有耐心，才會導致悲劇的發生。所以她認為，真正要改善的是這些教保人員的勞動條件，包含，減低照顧比例、縮短工時以及提高薪資待遇。
她在提案說明中有段話相當發人省思，「兒子在托嬰中心窒息死亡的事件只是冰山一角， 在台灣各個角落常常發生令人心碎的類似事件，只是每每都被當成單一事件，報導過後就結束，沒人去檢討事發原因為何以及後續如何避免悲劇再次發生。」。這段話，也一針見血地揭發政府單位與民意代表的偽善。
每當發生托育機構的虐童事件，政府單位一成不變的流程就是，開始對於托嬰中心業者和教保人員究責，譴責、開罰行為者，質疑其專業能力，要求當事人離職，將其姓名公佈，嚴重則吊銷其執照。然後呢？機構虐童事件還是持續的發生，且比例不斷的升高，但政府單位並沒有積極可行的對策，總把焦點放在最弱勢的教保人員，要求他們學習情緒管理，提升專業知能，並以高規格的罰則來嚇阻他們。令人困惑的是，政府、托育機構難道都不需負督管責任嗎？
實際上，2018年3月24日即有民眾針對降低教保人員照顧比來提升幼兒照顧品質的提案，提案中的說明已直接點出，超收是私立托育機構的實際照顧現況，除此，園所也會運用技巧來躲避法規，目前的法定照顧比例對教保人員而言已經是很大的負擔，再加上超收的幼兒，過量的照顧負荷，使得教保員身心俱疲，難以掌控自己的情緒，這些現狀，政府並不是不知道，是視而不見。所以，應該藉由降低托育機構的師生比例，來提升幼兒的照顧品質。
政府不願正視的結構性困境
誠如這個提案所言，政府和民意代表並不是不清楚目前托嬰中心嚴重超收、現場教保人員被壓榨的處境，而是不想去面對這個難解的結構問題。長期以來，台灣由政府辦理或公辦民營的非營利托育機構相當不足，政府托育政策的業績就需要靠私立業者來增加其托育量能提升的假象。
在這種曖昧的關係下，政府很難成為一個超然的監督者，評鑑、查核難以落實，甚而包庇，導致發生超收、虐童事故的托育機構多數還是政府評鑑通過、績優的機構1。
這種產業和官方互牟其利的關係，使得政府在制訂政策的過程，還不斷地再幫業者解套。從衛福部去年對於上述降低照顧比提案的回應，就不難理解，政府的托育政策是如何被業者所牽制，「托嬰中心的照顧比是一直以來備受關注的議題，本部(衛福部)為與時俱進調整法規以符社會需要，業於104年10月13日至105年12月28日期間共召開7次研商會議，嘗試調整兒童及少年福利機構設置標準第11條托育人員照顧比例事宜，與會代表一致認為照顧比之調降有助於減輕托育人員照顧負荷，進而提升服務品質；惟托嬰中心經營者代表表示，恐增加其營運成本，建議本部應分析相關成本後再研議。」。
這七次的研商會議，還未包含不同民間團體從104年開始至今，在多次相關會議再度提出降低人力比的提案，但現場只要私立業者反對，即使全場其他與會者都讚成，此提案就會再度被擱置一旁。真不知，衛福部的政策制定，考量的是社會大眾的福祉，還是私立幼托業者的利益。
去年8月1日上路的準公共化托育機制，原本私立托嬰中心加入的條件之一就是須把教保員的薪資調高至28,000元，然而，這個薪資條件保障就在此政策一開始上路時，衛福部為了讓更多私立業者加入，就放寬了這項規定，不但未加以限制，還成為三年內達成85%，四年內全數達成即可。
而且，衛福部原本要求參加準公共化的私立托嬰中心兩年內不可調漲收費，但卻在其《未滿二歲兒童托育準公共化服務與費用申報及支付作業要點》幫業者開了一個後門，若「其所聘僱之托育人員投保薪資低於新台幣二萬八千元」則可調高其收費額度。
衛福部這根本就是在玩兩面手法，先放寬了薪資保障不用達28,000元，再用提升教保人員薪資的藉口讓私立托嬰業者可以調高收費，以目前私立托嬰中心的薪資結構來看，幾乎是九成以上的托嬰中心都能調高收費，非但妥協教保人員的勞動條件，還把原本要減輕家庭負擔的政策目標踐踏在地。不僅犧牲對托育品質的把關，還成為托育品質惡化的共犯結構。
除此，私立業者往往擁有豐沛的政商關係，每當兒虐、超收事件發生，民意代表總是作秀式的開記者會，在媒體前講的義憤填膺，要求主管機關要修法查辦，但實際真要修法時，大部分民意代表遇到業者的勢力就會畏縮。
就如，現行《幼照法》6千元至3萬元的罰額，與私立幼兒園超收幼兒的不當獲利相較之下根本沒有嚇阻作用，而且還能有好幾次的限期改善，輔導再輔導，以至於超收幼兒、師生照顧比不符早已成為私立幼兒園的違法常態。但幾經修法並未提高罰則，即使過去兩年幼兒園兒超收事件頻繁，且在這段時間發生虐童事件的園所也都被發現存在著超收的現象，並未影響到去年《幼照法》再度修法，罰則依然不變，只是意思意思增加了，「家長若發現幼兒園超收，則可在三十天內辦理退費」。
反倒是針對行為人的修法總是很有效率的快速通過，不僅提高罰則，公布其姓名，建檔管理，甚至取消其執照，命其永久不得從事相關職業。但是政府對於因違反《兒少法》或《幼照法》被撤銷執照的私立業者變更其名再度開業的狀況卻雙手攤平無能為力。
提高公共化的比例，才能真正減少虐童事件的悲劇
虐童、超收、任用不具資格的教保人員往往是三位一體。除了，嚴懲、謾罵、辭退這些教保人員，公布違規黑名單這些補破網的方式外，社會大眾更關心的是，托嬰中心、幼兒園這些托育機構在督管程序上，到底哪個環節出了問題，令現場教保人員發生不適管教的意外。又或台灣整體的托育環境或評鑑、查核制度有甚麼問題，以致於，托育機構超收嚴重，讓現場的教保人員照顧量超出負荷，情緒失控而成了傷害幼童的魔鬼。
多數托育虐童事件並非個案，也不應是教保人員個人責任，從這兩年來，降低照顧比例的提案來看，社會大眾也意識到指責、懲罰教保人員，事情並不會改變，真正需要被改變/善的是制度，台灣社會真正需要的是可以預防憾事發生的機制，而不是事後的咎責名單。
我們認為唯有政府正視台灣托育的結構問題，現階段應立即修法降低托嬰中心的師生比為1:4，幼兒園的師生比為1:13，減輕現場教保人員的照顧負荷量。同時，提升教保人員的薪資，減少其流動頻繁的狀況，如此照顧者與被照顧者才不會需不斷地重新適應彼此。
除此，面對機構虐童事件，機構負責人應負起督管疏失的責任，衛福部和教育部在公布違法教保人員時，也應該一併公布其所任職之托育機構，且應建立一套機制讓黑心的托育機構負責人無法再變更機構名稱持續營業。
更重要的是，政府須逐年提高真正公共化的比例，而不是用準公共化來濫竽充數，降低托育環境的高度商業化，才能真正減少超收的情況，改善教保人員的勞動條件，也才能提升教保品質減少虐童事件的悲劇一再發生。
註釋：
- 1.2019年5月發生的新竹玉兒托嬰中心超收事件，就是相當典型的實例，從評鑑、查核、開罰，地方政府通常難以做為一個執法和監督者，這不是個案，是目前各地幼托主管單位（社會局、教育局）與幼托機構（托嬰中心、幼兒園）間的普遍樣態。
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