心照不宣的灰色地帶（上）：補習班兼營幼兒照顧，遊走在合法與非法之間

文：林月琴（台灣兒童權益聯盟理事長）

2015年爆發的北市某連鎖機構負責人凌虐幼童案，自2017年偵查終結後起訴；歷經多年訴訟程序，終於在去（2020）年底（12月28日）宣告一審判決確定。相關當事人分別依妨害幼童發育罪、共同傷害罪等刑責與易科罰金或緩刑期間保護管束。

本文暫且不欲討論法院宣判刑責之輕重，是否能夠達到適當的懲戒效果，惟該案引發之輿論迴響廣大，受害家庭的傷痛亦已造成，需要時間與資源去修復、弭平。然而，回顧過去並放眼未來，如何預防下一個受害兒童的出現，應是當務之急。

該案當事人違法經營幼兒照顧業務並涉及不當對待之事件，實為國內補習班眾多違法情事的冰山一角，也反映出地方主管機關對於補習班管理的長期漏洞，與現行法規鞭長莫及之處。

因此，針對本案的後續作為，筆者認為主管機關與立委諸公們，應即刻針對我國補習班違法經營一事，重新啟動修法事宜，全盤檢視並盡速修訂相關法令與政策，避免憾事一再發生。

補習班兼營幼兒照顧：心照不宣的灰色地帶

追溯該兒虐案之緣由，可以發現其負責人經營之機構，是以加盟知名連鎖幼兒園與立案補習班為名義，提供幼兒照顧與學習服務，這樣的做法在實務上並不少見。據目前相關法令規定，補習班得招收未滿六歲之幼兒。並且，參考現行法令的解釋，甚至只要負責人依據各相關設立、管理法規辦理，在其經營場地間作出「明確區隔」，即可同時經營其他非屬補習班之業務。（註1）

此外，我國補習班之定位，雖為補充性的教育制度，但法令卻未限制兒童的授課時數，而學前教育並非義務教育，補習班等於可以變相成為幼兒園的合法替代場所。雖然目前部分地方法規，有針對短期補習班每週授課時數予以限制；但綜觀整體法令，並未明定處分之構成要件與法律效果，也沒有授權地方法規與其他相關法規為補充規定。（註2）

因此，坊間常見的幼兒學園、雙語幼兒學校、或雙語幼兒園，多為這類兼營兩者的混合體，遊走在合法與非法之間。除了容易造成家長混淆外，也增添第一線稽查人員糾舉查核上的困擾，而成為各自心照不宣的灰色地帶。

龐大的學齡前幼生園外學習市場

至於究竟學齡前的機構學習市場有多大？這個灰色地帶有多廣泛？筆者試以教育部發布之《幼兒園教育消費支出調查》與補習班統計數據，回答這兩個問題。

查最近一期的106學年度教育消費支出統計數據顯示，約有三分之一（33.8％）的3至5歲幼生，在幼兒園之外，亦參與坊間機構辦理的學習活動（詳見表一）。這樣的比例若換算成人數，以同年度的幼生總數52萬1904人推估，約略為17萬餘人。以平均每人的支出金額2.4萬元來計算，等同一年約新台幣37億餘元的市場消費規模。

圖片來源：台灣兒童權益聯盟

然而，對照教育部「短期補習班資訊管理系統」彙整之統計資料，以學齡前幼兒為招收對象，立案開設的短期補習班，雖在過去5年（2016-2020）間，共新增315家，成長率約五成，是所有年齡層招收對象中，成長比例最多的一個類別（詳見表二）。

但截至去（2020）年底為止，這些總數不到1000家的合法學齡前補習班業者，與一年約17萬餘名參與園外機構學習活動的幼生，供需現況顯然不成比例。其中，有多少家長因此誤將小孩送至違法經營的機構參與學習活動，似乎也就不言自明。

圖片來源：台灣兒童權益聯盟

爭端的源頭：「幼兒園」與「補習班」設立規範的差別

羅馬不是一天造成的，這樣一個龐大的灰色市場經濟的建立，事實上也反應了長久以來，國內家長對於學齡前幼兒學習與照顧需求的不滿足。

無論是對於自家小孩學習競爭力的內在焦慮，亦或是配合雙薪家長自身工作時間的（臨時）照顧需求，目前我國學前教育制度所能提供的正規服務，顯然與育兒家庭的實際需求之間，存在一道明顯的鴻溝，進而使家長必須選擇利用自由市場提供的學齡前補習教育來填補。

然而，坊間機構業者提供學齡前幼兒的補習教育究竟有什麼問題？既然在現行法令許可，並也確實有市場需求的情況下，為何本文要特別用放大鏡檢視此議題？原因出在目前補習班的相關規範過於寬鬆，恐有危及「幼生的學習與照顧安全」的風險。

依據現行法規，「補習班」雖同樣作為提供學齡前幼兒的「合法」學習場所，但其設立規範之嚴謹程度，卻與目前我國法規對於「幼兒園」之要求天差地別。

或許這樣的差別立法，在最初的目的，是為了凸顯本應屬補充性質的補習班教學服務，能夠具備優於幼兒園正規教學服務的彈性。然而在結果上，目前過於寬鬆的設立標準，卻也直接提高了幼生在補習班參與「學習」過程中的潛在風險。

以下，筆者整理了幼兒園與補習班管理制度方面的差異，共有四點：

（一）師資資格要求低，管理機制空泛

根據《補習及進修教育法》的規定，補習班教職員工除依據第九條消極資格之認定，規範有性侵害、虐待兒童等前科者不得擔任外，其餘幾乎沒任何限制。相關人員資格要求未如《幼兒教育及照顧法》或《兒童課後照顧服務班與中心設立及管理辦法》嚴謹。

舉例來說，在提供教學服務的人員資格規範方面，補習班僅依據《短期補習班設立及管理準則》第十九條的規定，應為其所教授科目相關科系畢業或具備相關專業證照之專任人員。

如此空泛且模糊的規範，除了未強制要求須具備一定之幼兒教育專業外，更缺乏明確的管理機制，不僅難以據此掌控第一線幼生學習的品質，也可能是造成後續不當管教事件發生的原因。

（二）未明定師生比規範，幼生學習處境堪憂

依照現行規定，補習班每班得招收60名學生，等同於在最低的標準下，師生比可達1比60。並且，在依法亦可實施合班教學的情況下，每班最多可招收至120名學生，如此高的師生比例，應難以期待學習品質。

相比之下，在《幼兒教育及照顧法》的限制下，幼兒園照顧2至3歲幼兒時，依規定每八名需聘請一位教保服務人員；在收托三至六歲的幼兒時，則為每15名需聘請一位教保服務人員。此外，在近年輿論聲浪中，亦逐漸有重新調整幼兒園師生比的看法。顯見幼兒照顧與學習專業人員，在實務現場的操作上已有捉襟見肘的趨勢，何以法規卻反而允許與期待補習班非具幼兒教學專業的師資，能夠具備獨撐大樑的本事？

（三）設施設備規定寬鬆，漠視幼兒發展需求

鑒於幼兒身心發展的限制，尚難以期待其具備獨立自主的判斷與行動能力。因此，為了有利於緊急危難事件發生時的避難與逃生，《幼兒園及其分班基本設施設備標準》明確要求幼兒園應設置在1至3樓，且規定禁止以地下室作為幼兒活動空間。

然而相形之下，補習班的規定明顯寬鬆且未有針對幼兒身心發展需求提出相應之規範。僅要求招收未滿六歲以下兒童，禁止使用四樓以上樓層。（註6）

此外，幼兒園每位幼兒室內活動空間為2.5平方公尺、補習班僅要求1.2平方公尺，不僅活動空間狹隘不利於發展中的幼兒進行大肢體的活動；在其他如走廊、樓梯、廁所、盥洗設備等幼兒日常所需設施均無明確規範，不僅不符合幼兒生活所需，也增加傷害發生的風險。

（四）未落實評鑑管理，主管機關行政懈怠

中央教育主管機關雖已依《補習及進修教育法》要求，於《短期補習班設立及管理準則》授權地方主管機關辦理補習班評鑑，以作為輔導及獎勵之依據。對此，查過去辦理紀錄，僅台北市確曾於2011至2012年間短暫辦理過「補習班評鑑」，後續亦未因此規劃定期性的評鑑機制。（註7）

換句話說，即使現行法令已明確授權地方，但截至目前為止，全國仍尚無任何縣市定期辦理補習班評鑑工作，變相放任補習班違法經營情事，似已有行政懈怠之嫌。

相較於補習班缺乏評鑑機制的管理，僅有一年一次的消防公安檢查，以及每三年為一週期，以地方政府主管教育機關為對象的「公共安全管理訪視計畫（註8）；幼兒園則每四年即需接受一次「基礎評鑑」，每兩年一次的公安檢查，另外，針對非營利幼兒園方面，亦有每學期一次的「到園檢查」及「績效考評」。

• 心照不宣的灰色地帶（下）：隨著凌虐幼童案，爭議多年的《補習及進修教育法》重新浮上檯面

註釋

1. 如相同負責人若欲另行設立幼兒園在附近，即可依據《幼兒園與其分班設立變更及管理辦法》辦理，僅需作出與補習班場地間之明確區隔。
2. 楊詠翔，2017，短期補習班全日容留六歲以下幼兒及經營類似幼兒園教保服務適法性之研究。
3. 園外學習參與率＝「家教」或「坊間機構」至少參加一項之幼生數÷ 總幼生數 x 100％。
4. 由家長直接聘請老師教授樂器、認知學習等藝文休閒課程支出。
5. 至坊間機構學習語文、繪畫、圍棋、桌遊、積木、音樂、舞蹈、游泳、足球、直排輪等藝文休閒課程，以及參加夏、冬令營等支出。
6. 從該條項但書的立法文字來判斷，顯然立法者在條文設計之初，即有思考到避難逃生時，若有家長協助或人數是在少量可管控的情況下，可例外不考慮樓層的問題。但依循相同邏輯，若師生比超過現行幼兒園師生比的情況下，即便補習班依法於三樓提供學齡前幼生教學服務，但遭遇緊急事故時，如何在（師生比）人手不足的情況下協助幼生避難與逃生，不無疑義。
7. 查當時新聞內容指出，北市主要規劃以「班務行政」、「班舍環境」、「招生及收退費」、「教學視導與專業發展」、以及「學習與生活輔導」等五大方向作為評鑑的指標內容。並且該報導亦指出，評鑑方式將採自我評鑑與訪視評鑑兩種，雖最終成績不主動對外公開，但也會將該評鑑試辦成果及相關資料，委請台北市立教育大學進行補習班評鑑制度的可行性專案研究（王幼萍，2013）。惟筆者查該報告內容後續並未公開上網，因此亦無法得知是否有針對該報告結論所採取之策進作為。
8. 查教育部2017年辦理之「研修《補習及進修教育法》公聽會」討論提綱之引言內容，教育部為瞭解補習班公共安全辦理情形，訂有公共安全管理訪視計畫，每三年為一週期，以地方政府主管教育機關為對象，並與內政部營建署、內政部消防署等相關業務人員組成，針對聯合安檢（含消防、建管）、管理情形、立案補習班日常管考措施及未立案補習班處置作為等面向進行訪視。105年已稽查八個地方政府，106年規劃稽查七個地方政府。

責任編輯：朱家儀
核稿編輯：翁世航