育兒補助新制加碼，準公托系統反將崩壞？借鏡健保有解嗎？
2020/9/4 報導者 讀者投書 https://www.twreporter.org/a/opinion-childcare-allowance-new-policy
文／劉豐佾（美國羅格斯大學兒童福祉研究中心社工博士候選人）
但是，筆者擔憂這項規劃明年（2021）上路的政策未能確切解決少子化社會問題，更無法讓爸媽減輕幼托負擔；這項政策執行的最後效果，恐將毀壞原有的準公共化幼托政策、離托育公共化目標更遠，並且變成私立幼托業者「發大財政策」。
「托育國家隊」的演變和推手
當前台灣托育（0～2歲）與幼教政策（3～6歲）（以下通稱幼托政策），主要來自家長、政府、教師工會、性平非營利組織以及私人幼托業者這些力量的互相競爭。
首先，倡議性平的非營利組織（如婦女新知基金會與托育政策催生聯盟），主張不應將照顧育兒的壓力強壓給女性，兒童照顧的責任該積極從家庭內轉移到家戶外公共化；在婦女就業率攀升的時代，讓女性能夠從兒童照顧公共化的制度裡，舒緩她們生育與養育的責任。另外與其立場相近的是全國教師工會總聯合會、全國教保產業工會，倡議幼教師資應該獲得更好的薪酬待遇與工作環境之外，認為政府應該努力發展托育與幼教政策，而非將照顧與教育的服務從政府責任轉嫁為私有產業。
與之立場相左，即是私人營利的幼托業者，他們在幼托教育資本市場中競逐，面臨整個國家少子化的現象，盈利大幅下降，這2年更因為政府與倡議團體實行準公共化的幼托系統價格管制與提高薪資要求，壓縮了業者任意收費、低薪聘僱的空間，使得過去這10年間，私立幼托資方時常在立院內外倡議與抗議。
從家長的角度來看待托育政策，則較複雜。當前社會文化結構下，家長教育程度提升，在乎兒童的成長與受教品質，希望在個人經濟能力範圍內，考量教學設備、托育人員素質、環境安全、學習內容、延托時間收費、接送、才藝課程等等因素。對於較能負擔幼托教養花費的家庭，可能將孩童送到具有蒙特梭利、雙語、特色教學幼兒園或托嬰中心，即便價格高也願意負擔；但對於經濟能力狀況中等或相對弱勢的家庭，排隊抽籤非營利幼兒園或公立幼兒園是屢見不鮮的現象。換言之，家長的托育選擇偏好中除了傳統文化因素，所得階級差異的因素更是重點。
回到政府的角色。政府將幼托政策分為生育補助、育兒津貼、幼托公共化以及幼托準公共化。「幼托公共化」泛指0～2歲公共托嬰中心、2～6歲公立幼兒園、非營利幼兒園和公共托育家園。在減輕育兒負擔、提高生育率為政策目標下，2018年8月，賴清德行政院團隊推出「準公共化幼托服務」，鼓勵私人保母、私立托嬰中心、私立幼兒園納入政府管制，此管制包括定價、托育品質以及托育人員薪資等等。
政府力推托育政策的最大目的是解決「少子化」人口問題。以這個政策目的為利基，低薪與中產家庭確實期望有可負擔的托育收費，性平團體的專家學者持續大力疾呼公共化，中央政府順勢推出「準公共化」的幼托政策，是當時的時空環境。價格上限、薪資下限，使得受到管制的私立幼托業者會有抗拒的情緒亦是可以理解。不過就筆者所知，隨著時間過去，也慢慢有私立幼托業者以簽約加入準公共自豪，認為自己就像「口罩國家隊」一樣，是「托育國家隊」。
選舉競合下，「準公共化」的努力恐被摧毀
然而，在2020年初的總統大選過程中，國民黨、民進黨總統候選人陣營卻輪流上演「讓利業者」且讓家長感受「減輕育兒負擔」的津貼加碼大戲。韓國瑜陣營提出了六六六育兒補助，蔡英文陣營更推出了「幼兒（0～6歲）國家一起養」政策，計畫對使用準公共化幼托的家長補助加碼1,000元，從原先6,000元增加到7,000元。家長如果選擇自行照顧或是私立托嬰中心、幼兒園，補助則加碼了2,500元，從2,500元增加到5,000元 。
但是號稱可以舒緩家長托育負擔的幼托津貼加碼政策，其實魔鬼藏在細節裡。雖然準公共化和自行選擇照顧的補助兩者都有增加，增加幅度卻有很明顯的差距──原先兩者相差超過1倍，現在卻變為所差無幾。
過去的確因為經濟誘因、減輕較多幼托學費負擔，中產家庭的家長有相對較高的動機選擇準公共化幼托服務。然而，到了預定2021年上路的新制幼托政策補助方案，家長選擇自行照顧與使用準公共系統的幼兒園、居家保母的誘因差距縮小。當家長沒有金錢上的誘因選擇準公共化幼托，需求萎縮下，私人幼托業者也就缺乏加入政府準公共化系統的動機。這將會導致政府難以適度管制幼托產業訂價、幼托第一線人員的勞動品質，使得賴前院長所提的準公共化幼托系統面臨全面崩壞的危機。
市場亂象：補助補多少，私托業者就漲多少？
準公共化幼托系統的重要，起因於2年前的政府希望推出一個可以付得起、品質好的幼托系統。怎樣讓更多家長負擔得起，首先就是要管制幼托的價格。因為政府若未能準確控制托育訂價，津貼加碼多少錢、幼托業者就會加碼多少錢。監察院審計部的101年度《中央政府總決算審核報告》第78頁早已明確指出托育補助的問題，這也使得托育津貼沒辦法幫助到有幼托照顧需求的家長：
「坊間有部分托育人員巧立洗澡費、洗衣費、冷氣費、煮飯瓦斯費⋯⋯各種名目哄抬價格，或以各種名義要求和家長拆帳分享政府補助，引發『政府補多少、保母費漲多少』之現象，影響達成減輕家庭照顧及經濟負擔之計畫目標。」
所謂自由的托育產業市場只是理想，實際上托育市場的價格資訊是失衡的。「中華民國幼教聯合總會」為首的私幼產業以「家長自由選擇」作為主要論點，聲稱競爭市場才會讓幼托品質提升等等。但包括審計部決算報告等都已指出，實際狀況是家長左手拿政府補助，右手轉交給業者多開的收費項目。政府津貼發放後，幼托產業學費跟著逐步調漲，政府加碼就再繼續漲，真有家長的自由選擇？2021年的新制托育政策真有辦法舒緩家長托育負擔？
托育津貼加碼若一頭熱地走下去，就會是另一種老農津貼或重陽敬老金的翻版。到了選舉不停的加碼補助。家長爽領被政策買票，但是完全無法實質改善少子化問題、家長育兒負擔、人員低薪和托育品質問題。如此惡性循環持續下去，幼托政策無法回應家長托育負擔，甚至無法處理早期兒童照顧與教育不均的問題。
的確，高端階級以上家庭的家長較可能偏好特色教學、蒙特梭利等新穎的幼教私幼，也負擔得起，但是政府遺忘了真正的社會福利政策，除了解決人口少子化社會問題，更是要解決社會不均的問題。筆者深信，0～6歲的教養與照顧權利，正如同健保制度是為了提供最基礎的健康人權，托育公共化政策的理想是給予0～6歲兒童基本的教養與照顧品質。有經濟能力的家庭可以在健保之外自費買到更好的藥品，如同有經濟能力的家長可以在公共化幼托服務之外找尋更多教育資源給孩子，但是假使國家連最基本的幼兒教養與教育責任，就棄守推託給家長「自由選擇」，除了是不負責任的態度，也是輕忽基本的兒童成長的平等權利。
韓國類似政策已失敗，改為調整父母勞動環境、提高公托數量
過去韓國被認為與台灣社會福利政策發展途徑類似，皆被稱為生產型社會福利國家，社會福利政策的發展主要都帶有經濟目的。而兩國在面對少子化現象、勞動人口將大幅下降狀況下，皆採納工作與家庭平衡政策 （work-family balance policy），托育公共化是其中一個重要的方向。
正如當前蔡英文政府的幼托費用減免政策，韓國的幼托費用減免政策自2012年朴槿惠主政下開始實行，政府負擔全國家長的托育費用，幼托學費減免，使得過去幾年韓國的私立幼托產業分食韓國的社會福利財政大餅，卻沒有增加公共托育設施，因此私立園所教保人員的勞動條件仍然惡劣，家長仍然不滿私托的品質，女性仍舊要負擔大量育兒責任，少子化現象更趨嚴重。
文在寅上任後，再革新這失敗的幼托政策，實施父母雙方可同時休育兒假，延長帶薪產假之政策。政府也提供單身女性和未生育的夫婦生育治療，並且鼓勵男性多參與照顧孩子及家務；並宣布計劃在未來4年內建立450個新的公共日托中心，目標讓40％的兒童享用到公共化托育服務，並且修正勞動環境，將最高工時從68小時減為52小時、最低時薪大幅調高16.4%、至7,530韓元（約新台幣200元）。另外，有8歲以下子女的父母，每天可以減少1小時工作時間來照顧他們的子女，帶薪陪產假的權利將從3天增加到10天。
台灣托育公共化的待破關卡：政策與民間脫節？準公共化品質參差不齊？
除了私立業者的既得利益關係之外，台灣政府在推行公共托育政策上，筆者認為有3個困境可以率先克服。
首先，是缺乏科學上的實證研究基礎建設，無法彈性的回應少子化與托育政策效果。過往許多歐美國家，會請專家學者進行實證追蹤研究，了解托育政策背後的政策效果和政策目的是否有落實。對於政府來說，托育政策的主要目的是解決少子化問題，但是政府過去委託的托育政策評估，只有評估逐年服務使用率、服務提供的數量，以及委外學者評估，多只能做到地域性的單次調查或多次不同人的抽樣調查，但缺乏大樣本調查了解家長的生育動機、托育選擇動機，以及婚前婚後、生育前生育後的追蹤。
主計處全國家戶所得調查研究，也沒有題項是關於0～2歲與0～6歲的幼托花費和花費佔比家庭收入的問題選項；主計處婦女婚育調查以及兒童少年調查，完全沒辦法做到實證的政策評估報告。歐美各國過去政策效果實證研究最常被使用的是「雙重差分（Difference in Difference）」統計模型，台灣卻沒有任何一項全國性的托育與生育動機調查可以做到最基本的政策效果評估。因此筆者認為，單就托育政策評估而言，主計處應該進行更全面性的新手爸媽家戶的長期追蹤調查，這樣才能更科學化、數據化的打造托育政策。
第二個困境，是當前家長除了3～6歲幼兒園的負擔很高之外，0～2歲孩童的家長選擇家戶外送托率極低。過去傳統文化與當前社會氛圍下，家長偏好0～2歲嬰孩自行照顧的比例高得嚇人──根據行政院的評估，至2019年7月，將近36萬個0～2歲孩童只有12%的送托率，而過去一年，這12%的送托嬰孩中，90％使用的是政府的準公共化托育系統。
政府或許能夠自豪的拿出數據，認為已在準公共化幼托服務上做很好。但是該注意的困境是，應進一步了解其他88%的嬰孩家長選擇自行照顧或親屬照顧的因素。過去研究指出，文化因素、家庭結構以及所得階級因素，都可能解釋台灣家戶外低送托的現象。 王舒芸與王兆慶（2016）的研究調查發現 ，家長選擇「親屬照顧」的托育安排不是他們理想中的偏好選擇，多數家長托育照顧偏好仍是希望自行照顧、或將孩子送托品質好的保母與托嬰中心。
根據 王兆慶（2016）研究整理 ，歐盟將標準的家戶外托育率訂為33%，2016年的OECD國家中，家戶外托育率最高的是丹麥65%，德國約32%，日本則是30%。換言之，台灣政府還有很多進步空間。假使政府能夠推行品質高且價格平易的托育政策，不僅提高家戶外托育率，更是促進兩性平權，讓家長能夠沒有壓力的選擇自己真心盼望的兒童照顧方式，降低托育的負擔。
最後，準公共化幼托服務的確被批判為一個不完美的制度。部分準公幼採抽籤、有些採預約參觀報名制度，並有高度的城鄉差距，幼托服務的地域分布不均。即使增加準公共化幼兒園量，但由於缺乏足夠的稽核人員，使得準公共化幼兒園的品質參差不齊。私立幼兒園業者更時常批評，當前的準公共化政策讓經營不善、品質差的幼兒園起死回生，其實這樣的批判不無道理。
在邁向托育照顧公共化過程中，過去台灣學者多向歐美國家學習，但是借鏡台灣自身「健康照顧公共化」政策發展也是個重要視角。
借鏡健保制度，或能找到解方
筆者與幾位學者討論後發現，健保制度發展的過程中，健保特約診所與當前的準公共化幼兒園有著濃厚的既視感，私立幼兒園加入政府的準公共化系統受到政府的管制，如同當年的診所加入健保特約受到政府管制。
不過，健康照顧公共化與幼兒照顧公共化的巨大差異為，當年健保署前身健保局不屬國家機關，屬於國營保險金融機構，且能夠聘用大量稽核人員，稽查健保特約診所品質收費等是否符合法規；但台灣托育公共化的過程中，品質稽核的人員相對健保稽核人員的編制少很多，難從社家署或國民及學前教育署獨立出機關人員編制（例如成立行政法人幼托照顧服務局的可能性極低），額外稽核人員編制甚至可能造成各縣市政府民政局、社會局、教育局的人員編制壓力。
台灣健康照顧品質提升的另一個關鍵，是健保制度透過總額制度（單一財源）迫使醫療方各利益團體自律，在各院所競爭與共榮合作的原則下，迫使內部進行財源利益分配。這樣的邏輯，或許是當前幼兒照顧公共化可以仿效的目標。
換句話說，政府必須掌控一定程度的市場與訂立幼托價格的主導權，透過更大量的準公共化市場（納入更多如特約診所角色一樣的準公共化幼兒園、托嬰中心）使得政府掌控7成以上的托育產業（具體比例仍須未來研究精算），創造各縣市的幼托財政總額制，讓準公共化幼托產業競爭後，透過教學品質、幼照環境、教師嬰幼兒比例等審核指標決定幼托中心稽核點數，並進行排序。在政府主導的寡佔市場中創造競爭，幼托品質或許能夠逐步提升。然而，這只是過渡的準市場機制，筆者認為最終目標依舊是幼托全面的公共化。
