少子女化下，還要蓋公共托育嗎？看日本「零待機兒童」目標
公視新聞網 https://news.pts.org.tw/article/587194
文／王兆慶（彭婉如文教基金會執行長） 發布時間：2022-06-24 17:27 更新時間：2022-06-24 19:26
結論先講：有意見質疑，台灣在少子女化趨勢下，如果再繼續蓋公共托育機構，這些空間會不會成另個蚊子館？同樣遭受少子女化衝擊的日本，近10年來即便小孩變少，但托育需求卻不減反增，政府並擴增了86萬個可收托名額，如何滿足供不應求地區的需求，並減少供過於求地區的供給，便為當務之急。
近年來，隨著台灣生育率持續低迷，中央與地方政府紛紛提出各種催生政策。教育部在2至6歲幼兒園領域，尤其投入大筆資源，推動公立幼兒園、非營利幼兒園、準公共幼兒園等等政府高度補貼的托育服務。
不過，隨著出生率降低、少子女化問題愈加嚴峻，政府為何依然花大筆預算建設公共托育機構？有家長團體對媒體憂心表示，「蓋好又招不到學生的幼兒園，真不知道可以支撐多久，會不會又變成一堆蚊子館？」
這樣的顧慮也不是家長團體獨有，2020年國民黨籍台北市議員王浩也曾指出，「出生人數越來越少，若照媒體跟年輕夫婦的要求廣設公共托育，花這麼多錢蓋完之後，沒有孩子也會變蚊子館。」
因為新生人口減少，所以花大筆預算建設的公共托育設施也「無人可用」，這樣的擔憂雖然很直覺，但需要思考的是，我們要因為少子女化所以避免建設更多公共托育？還是正因為少子女化，所以才要做更多公共托育？在回答這個問題之前，我們可以先來看看其他國家怎麼做。
日本少子女化衝擊下，托育需求卻提高
鄰近台灣的日本，是全球最早遇到少子女化問題的國家之一。但即便面對少子女化衝擊，日本近年卻不斷提高托育服務招收名額，日本政府絲毫沒有要削減供給量的意思。值得留意的是，日本的托育使用量也跟著逐年攀升，少子女化並沒有削弱家長的托育需求。
細看數據可知，晚近10年間，日本全國的托育服務可招收名額，從224萬個兒童，提升到301萬個兒童。也就是10年之內，新開班、新開園的總數量，竟然超過86萬個名額。
（設計／許靜之）
這些新開辦的托育服務，沒有變成「蚊子館」。雖然少子女化趨勢不可免，日本晚近的出生人數，平成24年（2012年）是103萬7101人，令和3年（2021年）減少到只有81萬1604人，跌了超過2成。可是日本家庭的托育需求依舊水漲船高；平成24年，實際就讀保育所或幼稚園的小孩總共只有217萬多人，到了令和3年，就讀人數竟然增加到274萬人，上漲了2成6。
小孩變少，托育需求竟然卻提高了。為什麼日本的公共托育沒有變成蚊子館？
有兩個雖然簡單但合理的解釋：
第一，母親就業比例提高，托育需求隨之升高。日本幼兒照顧方式，從「媽媽自己帶」的傳統主流模式，轉變為「媽媽要上班，小孩要托育」。
因此，托育服務不再是一種補充性質的服務，彷彿只有少數家庭才用得到。相反，雙薪男女當道的時代，托育是家庭的共通需求，是現代化都市必要的基礎建設。
第二，政府的政策因素。2016年日本流行語大賞前10名中，有一句「抽不中幼兒園，日本去死吧！」（保育園落ちた、日本死ね）這一位媽媽因為小孩無處送托、無法回到職場的怒吼，最終引起日本社會的巨大共鳴。
無處送托、排隊等候補的小孩，在日本叫做「待機兒」。因此2017年時任首相安倍晉三便宣告：「絕對不會放棄『零待機兒童』的施政目標！」換言之，日本政府認為，在供不應求的地區，持續擴張供給量能，讓想托育的家庭都能得到托育服務，消除抽不到籤、排隊、候補的問題，是政府的首要任務。
日本人想的，跟台灣人不一樣
台灣的公共托育服務擴張，其實才剛剛開始而已。日本等於是在10年之內，擴張了將近一年所有出生數的托育服務供給量（86萬個可收托名額）。
如果以台灣數據相對照，蔡英文總統執政2016至2021的6年內，約增加200多間0至2歲公托、100多家公幼、200多家非營利幼兒園，總計公共托育可收托名額估計增加4萬左右；而此數據與日本相形之下，真的只是小巫見大巫而已。
部分台灣家長團體、媒體以及民意代表，憂心少子女化問題恐進一步使公共化幼兒園變成「蚊子館」。不過，這樣憂心的背後，或許是疏忽了台灣的「區域差異」。
當我們笑稱都會區或首都圈人看事情的觀點是「從台北看天下」，若反過來看，從偏遠地區看台灣，同樣也容易陷於以偏概全，只知其一不知其二的偏看與偏聽。
在地處偏鄉、家長缺乏雙薪就業機會的地區，公幼的確有極高機率會供過於求，屢屢招生都招不滿。但這不會改變人口密集、雙薪家庭密集的地區，公共化幼兒園抽籤、排隊，甚至形成大量「待機兒童」的現象。
舉例來說，回想2022年5月本土疫情嚴峻的時候，假如當時全台10000家藥局中，有3000家因為地處偏遠，快篩賣不完，導致庫存囤貨無數，我們可能不會輕易斷言「快篩供過於求」，或是擔憂「快篩恐成蚊子快篩」，因為另外還有7000間藥局依舊是大排長龍、快篩供不應求。
這便是所謂的「區域差異」，在地區特性與條件不同下，有些地方供過於求、有些地方供不應求。以台北市為例，雖然近期有媒體報導指出，台北市公幼招生結束，結果還有300多個缺額沒招滿，但實際上，後頭同時也還有5千多人仍在排隊候補。
（設計／許靜之）
也就是說，如果我們只放大「未招滿」的公共化幼兒園缺額問題，便容易忽略，仍有一大群人依舊抽不中公共托育的事實。
事實上，全台北市共有147家公幼、52家非營利，總計199家公共化幼兒園。媒體報導點出其中35家招不滿的問題，卻未看見其他164家的狀況為何？
的確，台北有35家公共化幼兒園「未額滿」，總缺額413人，平均每家還有缺額11.8人，媒體報導的是事實，但這只是「片面事實」。事實上，台北還有164家公共化幼兒園招生額滿，而且排隊候補了數千人，這些額滿的園所，平均每家公幼排隊候補了47.6人、平均每家非營利排隊候補了94.9人。其中，2歲專班只有一個年齡層，排隊候補人數還高於3至5歲，可見其供不應求、中籤率極低的問題尤其嚴重。
公托需求須辨識地區差異
因此，如果我們選擇只看各縣市有多少家公幼「未招滿」，以及未招滿的缺額有數百或數千，進而擔憂「公共托育即將變蚊子館」或「政府資源錯置」，那其實是犯了抽樣偏誤的失誤。我們應該看的是，有多少家公幼「額滿」，以及額滿之後排隊候補的人數又有多少，那才是目前台灣公托需求與供給的全貌。
我們應該做的，是去辨識哪些地區仍有公共托育需求，又是哪些地區的公共托育，仍然抽籤、排隊、候補，一位難求？我們應該針對高需求地區，擴充該地公共托育供給、提高中籤率，滿足都會地區雙薪化的需求及趨勢，就像日本政府的施政意志一樣。必要時，政府也可以設計誘因、調度人力，將供過於求地區的公共托育服務人力，挪移到供不應求的地區。
如果因為少子女化，擔心花大錢建置的托育設施與空間未來將淪蚊子館，因而中止公共托育的相關規劃與設置進度，這樣的提醒或許稱不上遠見，而是一種迷思；而那樣的擔憂，也忽視了那些抽不到籤的家長困境，與百般無奈的心情。